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作者 | 第一财经 肖逸思 黄琳 葛慧
6000多亿元的年度收支缺口，养护支出占比仅5.7%——在公路上奔驰的每一辆车，都在为一个即将到来的税费制度改革拐点投票。
一方面，通行费仅能覆盖收费公路所需支出的一半，还本付息负担也在进一步挤压收费公路的养护资金空间；另一方面，新能源车正在加速绕过传统燃油税的征缴链条，普通公路养护资金的供需矛盾也日益突出。
率先撤掉收费站、首创“燃油附加费”的海南，因新能源渗透率位居全国前列，也率先面临传统燃油附加费税基收缩带来的养护资金压力。为此，海南已明确提出推进类似“里程费”的自由流收费技术应用示范工程建设。
在第一财经记者的调研采访过程中，业内对“油电同权”、里程税、“里程+车重”综合计税机制的呼声也日益高涨。
公路养护资金的缺口，正在倒逼一个覆盖所有用路者的新规则加速成型。而这场税制迭代的核心命题，不是简单的“加税”，而是在公平与效率之间寻找一个可持续的制度支点。
超6000亿元的收费公路收支缺口
关于全国公路养路费缺口的具体数据，官方并未公布，但已经成为了众所周知的现实困境。乘联分会秘书长崔东树6月3日发文表示，当前，道路养护资金缺口只能依靠财政兜底，变相挤占教育、医疗、民生保障等公共资源，最终损害全体民众利益。
第一财经记者了解到，目前我国公路可分为收费公路与普通公路。
在收费公路方面，对公路使用者直接收取的通行费，正是收费公路的核心运营收入来源，用来补偿公路建设及日常养护。改革开放后积极探索的“贷款修路、收费还贷”模式，推动中国以不到发达国家一半的时间迅速形成国家干线公路网。但债务规模的快速扩张也造成了较大的还贷压力，这挤压了公路的养护支出。而养护不足，又正在为路网运行安全埋下隐患。
江西财经大学财政税务学院教授高琳向第一财经记者展示了一组数据，随着收费公路里程的扩张，通行费收入稳步增长，从2013年的3652亿元增至2021年的6630.5亿元，年均增长率为8.6%。但由于日益加重的还本付息负担驱动支出快速上升，同期支出年均增长率达15.1%，通行费收支缺口快速扩大，至2021年，全国收费公路总支出为12909.3亿元，通行费收入仅能覆盖约50%的支出需求，有近6279亿元的收支缺口，这个数据在2013年是661亿元。
高琳表示，存量债务叠加新建项目，收费公路还本付息负担较重，而还本付息支出具有刚性，在养护资金缺乏保障约束机制的情况下，通行费收入可用于养护的空间被挤占。2013~2021年，还本付息、养护与运营管理三项支出合计占收费公路总支出的比重平均为93.8%，但还本付息这一项就占到了79.37%，且呈现上升趋势。与之相反，养护支出占比从2013年的9.0%持续降至2021年5.7%。
“当还本付息支出占比高达90%左右时，可用于养护的资金将低至2%~3%的水平，这意味着部分收费公路的日常养护需求将无法得到保障。”高琳补充道。
在普通公路方面，由于没有通行费的收入来源，普通公路养护主要采用“中央收取成品油消费税—转移支付至地方—地方交通部门履行养护职责”的资金保障机制。
然而，燃油车保有量增量持续下滑（2025年仅为43万辆，较2024年的601万辆大幅减少），燃油税收入增速放缓，叠加养护成本刚性上升等因素，普通公路养护资金的供需矛盾也日益突出。
交通运输部规划研究院发布的《破解普通公路养护资金难题的窗口》称，中央成品油消费税转移支付占每年全国普通公路养护支出（不含大中修）的比重达80%以上。
该文称，截至2020年底，中国公路网总里程已达519.81万公里。其中，普通公路养护里程达498.3万公里，比2008年增长了60.9%，而养护资金供给规模的增速却远低于此，养护成本提高，资金缺口变大，公路服务质量和路网安全受到严重影响。现有养护资金保障机制已难以适应行业发展形势和需要。
2024年2月交通运输部公路科学研究院张玉玲等人在《中国公路》上发布的文章提到了具体的数字——随着高速公路里程不断增加，物价水平上涨，未来高速公路养护管理资金将大幅增加，预计到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求。
上述文章还称，同时，目前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口也高达50%左右，所以有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境，随着公路里程的增加，公路养护资金缺口还有继续扩大的趋势。
养路费缺口下的海南样本
海南省，2025年新能源车渗透率高达62.9%，连续多年保持全国领先；也正因如此，海南省也成为最早探索汽车“里程费”制度变革的省份之一。
1994年，海南率先将公路养路费、过路费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，统一征收燃油附加费，一举撤销了岛内所有公路收费站卡。“一脚油门踩到底”，海南成为全国唯一没有公路收费站卡的省份。
时至今日，海南的通行附加费征收标准为：汽油每升1.05元，柴油按核定吨位按月征收，标准为220元/吨·月。该制度已实施近18年，是海南公路建设和养护的核心资金来源。
这套“以油养路”的制度，建立在燃油车占绝对主导的逻辑之上。但随着新能源车渗透率的飙升，这一根基正在快速松动。
据海南省工业和信息化厅消息，2025年海南全年推广新能源汽车11.68万辆，在新增车辆中占比达62.9%。截至2025年11月底，海南新能源汽车保有量已达51.7万辆，占海南全省汽车总量的23.04%。无论从渗透率还是保有量来看，海南新能源汽车推广都保持在全国前列。
海南也率先品尝到了“税基流失”的结果。新能源车越多，烧油的车辆就越少，通行附加费的税基也就越窄。
虽然官方尚未公布海南通行附加费的具体缩水数据，但从全国大势反推，以及叠加海南养路费收入本就高度依赖汽油附加费（柴油需单独缴纳），新能源车加速普及对海南相关财政的冲击，远超其他省份。
去年11月，海南省交通运输厅党组书记、厅长司迺超发布名为《强交通之基，兴开放之业》的文章，在谈及“十五五”规划时提到，技术赋能收费体系升级，综合运用人工智能、大数据、北斗导航、自由流收费等技术，构建现代化公路收费体系；推进车辆通行附加费改革，完善适配自由贸易港的规费征收和公路养护体制。
今年4月底，海南省交通运输厅发布关于《海南省“十五五”综合交通运输（公路水路）发展规划》（征求意见稿），其中提到要推进海南省自由流收费技术应用示范工程建设。
有知情人士告诉第一财经记者，自由流收费即大众所理解的“里程费”，即里程使用费或道路使用费，是基于车辆行驶里程向道路使用者征收的费用。
申万宏源研究所分析师戴文杰发布研报称，北斗定位的自由流计费机制，有望成为替代燃油税，填补养路费缺口的潜在方案。该计费机制秉持“多用路、多付费”的公平原则，依托北斗高精度定位技术构建无感计费系统，可实现车辆行驶里程的精准统计与计费，能够有效弥补养护资金缺口。与充电服务费相比，则更能兼顾不同路权使用的公平性。目前，北斗自由流系统已在海南完成全域覆盖与规模化应用，有望为后续相关试点的落地提供坚实的技术支撑。
戴文杰预计，海南凭借自贸港先行先试的特殊政策优势，有望在今年率先开展相关试点工作；从试点路径来看，政策更有可能率先在商用车、运营车辆等领域落地试点。
“里程税”“油电同权”呼声很高
除了海南，多地曾发文提到由于财政困难导致的公路养护困境。比如，荔波县交通运输局在2025年9月发布的《关于荔波县域农村公路养护存在的问题及建议》中，也提到了公路灾毁维修资金缺口依然很大的现实问题。
随着养路费缺口扩大、新能源汽车渗透率逐年升高，传统依附于燃油消费的道路税费体系显然已经到了需要变革的关键节点。
第一财经记者从多方获悉，相关部门已开始研讨“油电同权”的汽车税收制度改革，除了探讨过以车重、里程为征税基准外，甚至还讨论过新能源车用电池消费税。按照相关税法规定，电池有消费税（税率4%），但电动汽车用的锂离子蓄电池可以免征。
在记者采访的过程中，受访的专家学者几乎都提到，公平性是本轮探讨税制改革的目的和重要考量因素。
崔东树表示，当前少量高频营运、重载高频行驶的车辆，与普通百姓低频代步车辆享受同样的零税负政策，长期存在明显不公。如果这一问题持续积累，一方面会加剧燃油车主的心理落差与不公平感，另一方面道路养护资金缺口只能依靠财政兜底，变相挤占教育、医疗、民生保障等公共资源，最终损害全体民众利益。因此，本次改革的核心逻辑十分清晰：修正税制不公、守护普通车主权益、精准调节高耗负担、坚决不增加百姓刚需用车成本。
复旦大学管理学院教授倪晨凯在接受第一财经采访时表示，政策协同与制度设计需保持整体性。当前财税体系对新能源汽车长期给予倾斜支持，包括消费税、车辆购置税减免及财政补贴等。未来若推进里程税等改革，不能仅聚焦于里程计量和道路养护，而应统筹考虑不同类型车辆的财税负担，形成逻辑自洽、公平合理的整体制度安排。
而在推动油电同权公平性的税制改革方向上，业内对里程税的呼声很高。
崔东树建议，新税制构建“里程+车重+车型工况”三维综合计税机制，逻辑简单易懂、贴合大众公平认知：少开、轻车、家用刚需，基本零税负；多开、重车、营运盈利，合理缴税费，在保障税制公平的同时，最大限度守护民众用车权益、激活汽车消费活力。
倪晨凯也表示，从税理逻辑看，现行燃油消费税的征收基础在于负外部性——燃油消耗与污染排放直接相关。而里程税着眼于车辆对道路的物理损耗，两者在“使用行为产生外部成本”这一原理上具有内在一致性。
高琳表达了相似的观点，他向记者表示，实施里程税被视为替代传统燃油税的潜在选择。与使用燃油消耗量作为道路使用的近似值不同，里程税直接测量道路实际使用情况，并可根据车辆的轴重以及行驶时间、地点进行校准。如果得到准确校准，里程税将有效协调公路筹资与支出，并使筹资收入不受燃料效率、技术和消费者偏好变化的影响。
道路税改并非简单加税
尽管改革方向已大致明确，但具体怎么改、怎么让大众接受，仍是一道难题。
崔东树强调，本次制度革新的核心目标，是破除大众“改革即加税”的固有恐慌，以税制优化稳民生、稳消费，绝非变相增加民众用车负担。本次改革最关键的民生设计，是实现民生消费与经营负担完全剥离，坚决不让普通百姓为商业营运的公共损耗买单。
倪晨凯提到，征管模式需兼顾精度与可操作性。借助定位技术精确记录车辆行驶里程与路径，在技术上可行，但在实践中应警惕征管系统过于复杂、纳税人难以理解或缺乏信任的问题。税收征管需要适度的简洁性和征纳双方之间的信任，来使得政策更加具有可执行性和可持续性。
养路费已成为全世界的难题。英国在2025年11月发布的秋季预算案中宣布，计划自2028年4月起对电动汽车和插混车按里程征税。其中，纯电动车行驶1英里缴纳3便士，插混车行驶1英里缴纳1.5便士。英国政府称，此举是由于燃油税收入将随电动车普及持续萎缩，旨在实现道路使用者公平分担维护成本。
今年3月初，第23届道路使用收费年会在布鲁塞尔举办，有超过20个国家参与。当前，欧洲各国也正面临燃油税收入下降带来的长期道路资金问题。因此，该会议围绕如何运用定价工具为道路交通筹集长期、稳定的资金，重点讨论了碳排放差异化收费等热门议题。
高琳表示，中国里程税的改革不能简单套用其他国家的方案。以美国为例，里程税当前在美国部分州处于试点阶段，但中美两国公路筹资制度不同，税制结构也不同，所以简单套用美国试点州当前普遍采用的里程税征收方式，很可能产生极高的征管成本。
高琳认为，基于中国现实制度与文化背景，不管是短期试点还是长期大规模推广，试图通过开征里程税等新型筹资工具，一劳永逸地解决中国公路资金问题是不切实际的。针对里程税，可考虑从特定路域、特定车辆入手分步推进，比如优先在高等级收费公路对重型货车等商用车辆推行里程税试点。
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